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治权产权分离 稳定繁荣之基  

2013-11-22 09:22:04|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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治权产权分离 稳定繁荣之基

地权是三农问题的核心所在。2013年11月12日,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,一是说要建立城乡统一的建设用地市场,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。二是说要缩小征地范围。这令大家对农村地权改革产生了无尽遐想。

其实上述两点并不新。早在2008年十七届三中全会《中共中央关于推进农村发展若干重大问题的决定》中,就有这样的提法:(1)逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场,以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益;(2)逐步缩小征地范围。

是的,就农村地权问题而言,至少这五年内上面框定的大原则是一以贯之的。也理应如此。我们会发现,农村地权及许多亟待改革的问题,真正需要的并不是什么“新的提法”,或是从“新的提法”中苦心孤诣整出的什么微言大义,而是如何以可取的途径不折不扣地兑现原则。说得到不如做得到,说得好不如做得好。

回到农村地权,基本问题在于:“立城乡统一的建设用地市场”与“缩小征地范围”同时落地,如何可能?答案完全取决于“统一”这个词的定义。

想一下统一的城市建设用地市场是如何建立的。同在“城市土地国有”的宪法框架内,2004年8.31大限(统一招拍挂)前后大不一样。之前是一个地方有多个土地供应主体,地方政府可以协议转让收储的土地,事业单位与国企也可以协议转让手中的土地。之后是地方政府成为唯一地主,以招拍挂待价而沽。这前后之别,要害不在于转让方式(协议转让变招拍挂),而在于供应主体(多个卖家变单一卖家)。正是地方政府强制垄断了土地供给,开启了房价飙升的进程。

现在大家寄希望通过农村土地入市,赋予农民财产权利并打压城市房价,这“统一”的定义就不能是地方政府强制垄断的统一招拍挂,而只能是城乡土地领有同等的产权权利、适用同等的法律规则。这意味着集体土地不需要走变更为国有土地之后的程序、过地方政府的手才能上市。农民持股的村集体甚至持有单块土地的农户以农民本人都能同地方政府一样,成为土地供应的主体。这样的“统一市场”在逻辑上才能与地方政府“缩小征地范围”相兼容,才能极大地减少类似于2009年因集体土地上强拆而引发的“唐福珍事件”。

这不过是说,农地确权应当是入市的前提。也完全符合科斯定理:权利的清晰界定是市场交易的本质前提。根据2013年1号文件,在全国范围内,要“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。日前安徽省出台的《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》,该省要在“2015年底前实现农村集体所有的建设用地、农用地、未利用地和农村范围内的国有土地确权登记发证全覆盖”。这个码加得好,是市场交易的需求倒逼产权权利的界定。

截至到2013年6月,全国林地确权27.02亿亩,已完成99.05%;颁发林权证1亿本,占已确权林地面积的96.37%,确权到户任务基本完成。全国所有农地确权,应该像林地确权一样,尽量在物理上确权到每家每户;一些农地如果在物理上确权到户难度太太,那在物理上可确权到村集体,但在股权上要仍要确权到户。这样持有本村全部或部分农地的村集体就是股份公司,村集体持有的农地就是法人财产,农户或农民就是股东。这两种确权方式,均可确保农户或农民对农地的产权权利,在此基础上村庄治权与产权分离也就手到擒来了。

目前农民最大的问题是治权产权不分:一方面村支书或村主任以村集体的名义,把持了本应为“村民自治组织”的治权,做了几十年的村支书与村主任并不鲜见,根本不受任期制的限制;另一方面这种落到少数人手里的治权,又延伸到根本没有确权到户的村集体土地上,这些内部人等于是变相把持了本应属于农户与农民的农地等资产,可以通过利益输送等隐蔽方式甚至明目张胆的方式化公为私。这是农村不稳定的根源所在。

一些人开出的药方是村级民主。但问题是无论民主还是非民主选出的村级管理者,只要治权产权不分,他们都有设租寻租、染指村集体财产的强烈动机。令赤裸裸的美人与你共处一室,又要你不动心,那是赤裸裸地挑战人性。当然,村民自治非常重要,是农民行使自我治理、培育公共生活方式的基本渠道,但只有在与产权分离之后才会有本色的村民自治。

一些人担心农民活儿土地产权后,就会受骗廉价卖掉土地而生活无依,这些自诩的聪明人是把农民当成智力上比自己低的非人类了,持这种想法的人,用一把彩色玻璃珠去骗骗农民的土地试试,看看人家上不上当。而且,也没有道理说把本应属于农户与农民的农地交由少数人把持反而更有利于维护农民的权益,这是假设这少数人有超高的道德、智力与能力。

一言以蔽之,农地上市内在要求农地确权,由此带来的治权产权分离乃是稳定繁荣之基。

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